« Les HLM, c’est du logement social, destiné aux pauvres ». Beaucoup de Français le croient. Et pourtant c’est faux. Il y a beaucoup plus de pauvres logés dans le logement locatif privé que dans les HLM.
Bonnes feuilles du nouvel ouvrage d’Alain Mathieu « Républicains Osez ! ». Le président d’honneur de Contribuables Associés y interpelle les candidats de la droite et du centre, qui pour la plupart sont des politiciens chevronnés, sans expérience du privé. Pour arrêter de reprendre en chœur les slogans socialistes, ils devraient écouter la voix des Français qui ne vivent pas de l’argent des contribuables, estime Alain Mathieu.
Les gérants des HLM savent qu’ils ont moins de difficulté à percevoir les loyers avec des personnes à revenus relativement élevés qu’avec des pauvres. Et les pistonnés qui réussissent à bénéficier d’un HLM grâce à leurs relations ne sont pas les plus pauvres.
Les loyers des HLM sont inférieurs de 50 à 70 % à ceux du marché, en raison des avantages considérables dont ils bénéficient : TVA à 20 % au lieu de 5,5 %, pas de taxe foncière pendant 20 ans, terrains fournis à prix d’amis, crédits à très bas taux et très longue durée, etc. Du fait de ces avantages, aucun promoteur privé ne peut se risquer à les concurrencer.
Il y a donc deux marchés du logement : le marché privé et le marché public. Si le marché de l’automobile était ainsi séparé en deux, l’un privé et l’autre public, on attendrait pendant des années pour pouvoir acheter ou louer une voiture du marché public à prix préférentiel. Heureusement il n’y a qu’un marché de l’automobile, qui répond à tous les besoins : voitures d’occasion à petits prix, voitures moyennes, voitures de luxe, etc.
Dans beaucoup de pays on a compris qu’un marché unique est plus efficace pour répondre à des besoins diversifiés de logement. Ainsi aux Pays-Bas n’y a-t-il pratiquement plus d’avantages spéciaux aux logements publics. En Allemagne, il n’y a plus qu’un léger avantage de taux pour les emprunts de ces constructeurs, et le logement cesse d’être public après le remboursement de ces emprunts.
Le droit d’acheter
Et surtout ces pays ont fait le maximum pour vendre les logements publics. Au Royaume-Uni, Margaret Thatcher a donné aux locataires d’HLM, en 1980, le droit d’acheter («right to buy») leur logement, et plus de la moitié l’ont fait.
La France a essayé de lancer cette politique, très populaire auprès des locataires, et n’y a pas réussi. Pourquoi cet échec ?
Au Royaume – Uni les locataires occupant un logement social depuis plus de deux ans ont reçu le droit – que ne pouvaient pas leur refuser les propriétaires sociaux ayant obtenu des subventions- d’acheter leur logement avec un rabais important sur la valeur de marché du logement : au moins 32 % de rabais pour une maison (44 % pour un appartement), + 1 % par année d’occupation au-delà de 2 ans (2 % pour les appartements), avec une limite maximale de rabais : £ 60.000 (£ 70.000 pour les appartements). S’ils revendaient ce logement dans les 3 ans suivant l’achat, une partie du rabais était récupérée par l’organisme de logement social. Les collectivités locales recevaient la moitié du produit de la vente.
Cette politique, très populaire, a connu un grand succès : dès 1982, 240 000 logements sociaux étaient vendus à leurs occupants. Plus d’un million ont été achetés pendant les 5 premières années, et 2,5 millions au total depuis 1980. Avant les élections de 1983, le parti travailliste avait annoncé qu’il supprimerait le right to buy. Cette annonce fut une des raisons de son échec à ces élections. Dès 1985 il abandonnait son opposition.
Cependant, revenu au pouvoir en 1997, il limitait ce droit : rabais maximum réduit à £ 38.000 ; réduction de la part du produit des ventes affectée aux collectivités locales. La moyenne annuelle des ventes tombait à 50 000. En 2005, nouvelle restriction : durée minimum d’occupation passée de 2 à 5 ans. En 2010, les conservateurs revenus au pouvoir ont augmenté le rabais maximum à £ 75.000 (£ 100.000 pour Londres).
Le « right to buy » a permis à des millions d’Anglais de devenir propriétaires. Cette politique populaire a rencontré un succès aussi bien politique qu’économique.
En Allemagne plus de la moitié des logements sociaux (plus de 1,6 million) ont été vendus après la réunification du pays, particulièrement sous le deuxième gouvernement Schröder : de septembre 2003 à janvier 2006, 700 000 logements sociaux, soit 22 % du parc, ont été vendus (10 % du parc par an).
Les décisions étaient prises par les villes. Ainsi Dresde a-t-elle vendu la totalité de ses logements sociaux, alors que Fribourg en a très peu cédé. Les rabais sur les prix de vente étaient de 30 à 50 % de la valeur de marché. Les acheteurs étaient souvent des sociétés financières, notamment américaines (Fortress, Blackstone, Cerberus, etc), qui achetaient en bloc des milliers de logements. La municipalité « rouge » de Berlin a vendu 70 000 logements à Cerberus pour 2 Mds d’euros. Les acquéreurs réhabilitaient une partie des logements (par exemple double vitrage, balcons, baignoires, garages) et les revendaient à leurs occupants.
Ces ventes de logements sociaux ont permis d’assainir les finances de nombreuses villes allemandes. Les recettes totales ont été de 25 milliards d’euros. Aussi les logements sociaux ne représentent-ils plus maintenant que 4,6 % des logements allemands, contre 17 % en France.
Les loyers allemands sont inférieurs d’au moins 50 % aux loyers français, à qualité égale. Il n’y a pas de pénurie de logements en Allemagne.
Aux Pays-Bas, le droit d’acheter a été institué en 1990. Dans ce pays, les logements dits sociaux sont nombreux mais ne bénéficient ni de subventions ni d’un régime fiscal spécial. Leur seul avantage est une garantie accordée par le gouvernement à leurs emprunts (en second rang derrière la garantie d’une société de caution mutuelle). 300.000 logements dits sociaux ont été vendus (sur un parc de 2 millions). Il n’y a pas de problème de logement aux Pays-Bas.
La France a aussi expérimenté le droit pour les locataires d’acheter son logement HLM. La loi du 10 juillet 1965 dispose en effet :
Article 1 : « les locataires (d’HLM) peuvent demander à acquérir le logement qu’ils occupent. L’organisme d’HLM est alors tenu de consentir à la vente, sauf motifs reconnus sérieux et légitimes par le préfet ».
Article 2 : « Le prix de vente est égal à la valeur du logement telle qu’elle est déterminée par l’administration des domaines ».
L’absence de rabais sur le prix n’a pas favorisé l’essor de ces ventes. Le droit d’achat a d’ailleurs été supprimé par la loi du 2 novembre 1983 : « les personnes physiques locataires (d’un HLM) depuis plus de 5 ans peuvent devenir propriétaires…dans un immeuble collectif construit depuis plus de 10 ans (20 ans pour une maison individuelle) […] s’ils satisfont à des normes minima. L’initiative de la vente provient de l’organisme propriétaire […]. La décision d’aliéner est prise par accord entre l’HLM propriétaire, la commune et le préfet. Le préfet s’oppose à toute vente qui aurait pour effet de réduire excessivement (le nombre d’HLM de la commune). Le prix de vente est compris entre la valeur déterminée par le service des domaines et le coût de construction (réactualisé) ».
En cas de revente dans les 5 ans suivant l’achat, la plus-value devait être versée à l’organisme vendeur.
Depuis 1986, la vente est interdite pour les HLM « insuffisamment entretenus ». Compte tenu de ces restrictions, le nombre d’HLM vendues à leurs occupants a été inférieur en moyenne à 4 000 par an.
En 2006 les conditions du prix de vente ont été assouplies : une décote de 35 % est devenue possible sur l’évaluation des domaines, si l’acquéreur est le locataire occupant le logement. En fait la décote pour les occupants est rarement supérieure à 20 %. Elle est nulle pour les acquéreurs qui ne sont pas déjà locataires d’HLM.
Dans son programme pour les élections législatives de 2007, l’UMP avait promis de « vendre régulièrement une partie du parc HLM ». Un accord signé le 18 décembre 2007 par la ministre Christine Boutin et l’USH (représentant les organismes HLM) prévoyait 40 000 mises en vente par an. La moyenne annuelle des ventes des cinq années suivantes a été de 6 126.
Une des explications de cet échec est que 82 % des logements HLM sont exclus de la vente : ceux construits depuis moins de 10 ans (ou 20 ans pour les maisons individuelles), ceux qui sont dans des villes ne respectant pas le quota de 20 % de HLM de la loi SRU, les ZUS (qui ne satisfont pas les normes minima). Une autre est la complication des procédures.
Mais la principale est la mauvaise volonté de la plupart des organismes HLM, qui n’ont pas envie de perdre une partie de leur patrimoine, de leur activité et de leurs emplois (83.000 employés au total).
Pourtant les occupants des HLM sont favorables à l’achat dans de bonnes conditions de leur logement. Les collectivités locales y seraient favorables si elles recevaient une partie du prix de vente, par exemple par remboursement de leurs subventions ou du prix du terrain (qu’elles ont souvent bradé à l’organisme).
La pression sur les organismes exercée par les locataires désirant acheter permettrait une augmentation des ventes si le droit d’acheter était reconnu aux occupants (comme dans la loi du 10 juillet 1965), si la décote de 35 % devenait un droit (comme en Angleterre) et que différents obstacles inutiles étaient supprimés : normes minima, respect de la loi SRU et du nombre d’HLM existants dans la commune, durée d’occupation et âge du logement (à réduire à 2 ans), plus-value en cas de revente gardée en grande partie par le propriétaire, etc.
Enfin, pour développer la vente en bloc à des sociétés financières sur le modèle allemand, il faudrait que la décote de 35 % leur soit applicable et que les communes puissent bénéficier plus largement du produit des ventes (par exemple 30 %). Un quota annuel de ventes n’a aucune chance d’être réalisé si ces conditions préalables ne sont pas réunies.
Un marché qui fonctionne
La France a plus de logements par habitant que l’Allemagne et les Pays-Bas : 509 logements pour 1 000 habitants en France, – 4% en Allemagne et – 15 % aux Pays-Bas. Et pourtant ces deux pays n’ont pas de problème de logement comme la France.
Car ils ont su abandonner une politique de logements sociaux très coûteuse pour les finances publiques et inadaptée aux besoins : 20 % du parc HLM français est sous-peuplé, car les occupants sont incités à y rester à vie ; 4 % des logements HLM sont vacants, situés dans des zones où il n’y a pas de besoins. Peut-être pourrions-nous, comme les Anglais, inventer un « impôt de chambre » sur les HLM insuffisamment occupées.
Les Allemands et les Néerlandais ont compris que pour répondre à des besoins diversifiés de logements le marché est plus efficace que l’Etat. Quand les Français l’auront compris, ils supprimeront les avantages aux HLM et la loi SRU, et institueront à nouveau le droit d’achat des HLM.
Bien entendu, la vente des HLM ne résoudra pas tous les problèmes de la construction de logements en France.
Il faudra que la tâche des promoteurs soit facilitée : réduction des délais d’obtention du permis de construire et des motifs d’interdiction, suppression des recours abusifs par l’instauration d’une pénalité en cas de tels recours, libération des terrains gelés, notamment de ceux des administrations et entreprises publiques, etc.
Un privilège à déclarer
le 25 juillet, le préfet de Paris, en application d’un décret du 10 juin 2015 sur l’encadrement des loyers, publiait un arrêté « fixant les loyers de référence dans la commune de Paris ». Ces loyers étaient établis par m² de surface habitable, par catégorie de logement et secteur géographique, » à partir des niveaux de loyers constatés par l’Observatoire des niveaux des loyers de l’agglomération parisienne.
Cet arrêté était une mauvaise nouvelle pour les propriétaires, puisqu’il bloquera leurs loyers. C’était aussi une mauvaise nouvelle pour les futurs locataires, puisque la construction sera freinée et que, en application de la loi de l’offre et de la de la demande qui se moque des lois politiques qui veulent la contourner, les niveaux de loyers finiront d’une manière ou d’une autre par augmenter.
Mais cet arrêté montre qu’il existe un moyen officiellement reconnu de connaître, partout en France, grâce à des observatoires des loyers, le niveau des loyers pratiqués.
Par comparaison à ces niveaux de loyers observés, on peut connaître pour chaque locataire d’HLM ou d’immeuble public hors HLM, l’avantage que lui procure le loyer minoré du logement public dont il bénéficie.
Tous les occupants d’HLM ou de logements publics loués ou mis gratuitement à disposition pourront ainsi déclarer aux impôts l’avantage dont ils bénéficient et être imposés sur ce revenu.
Alain Mathieu, président d’honneur de Contribuables Associés
Alain Mathieu, « Républicains Osez! », Éditions Libréchange, juin 2016.
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