Ces agences qui siphonnent le budget de l’État

L’État ignore combien d’entités il a créées, et le Sénat vient de lancer une mission pour faire la lumière sur un labyrinthe administratif où des agences dotées de budgets vertigineux opèrent sans contrôle précis.

Deux ans après la publication d’une étude de Contribuables Associés consacrée à cette terra incognita, le Sénat a lancé, le 5 février 2025, une commission d’enquête pour scruter « les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État ».

À cette occasion, François Ecalle, ancien haut fonctionnaire et créateur du site Fipeco, a été auditionné et a rappelé un certain nombre de faits.

En 2012, deux rapports – l’un du Conseil d’État, l’autre de l’Inspection générale des finances – ont été consacrés à ces structures, l’un en recensant 103 entités et le second 1244 !

Cet écart abyssal met en évidence une aberration administrative : faute de définition précise, personne ne sait exactement combien d’agences existent ni ce qu’elles recouvrent !

Officiellement, la France compte 24 autorités indépendantes, dotées d’un budget total inférieur à 500 millions d’euros. La réalité est toute autre.

Les deux principales catégories d’agences, celles qui pèsent vraiment sur les finances publiques, sont les opérateurs budgétaires et les organismes divers d’administration centrale (ODAC).

Les 434 opérateurs mobilisent 77 milliards d’euros et emploient près de 500 000 personnes.

Leur nombre s’est tassé depuis 2008, mais leur poids budgétaire a explosé puisque, selon Fipeco, il est passé de 1,4 % à 2,7 % du PIB entre 2007 et 2023 parce que l’État a progressivement transféré aux universités devenues autonomes des compétences et des financements.

Quant aux ODAC, ils sont environ 700 (et la plupart d’entre eux sont des opérateurs) et cumulent des dépenses de fonctionnement et d’intervention supérieures à 100 milliards d’euros, avec des investissements dépassant 30 milliards. Leur part dans le budget des administrations centrales est passée de 17 % à 21 % entre 2005 et 2023.

Sur le papier, ces agences, inspirées des pays anglo-saxons et scandinaves, devraient rendre l’action publique plus efficace en distinguant la stratégie, apanage des ministères, et des agences, chargées d’appliquer les décisions de l’État avec des objectifs et des financements pluriannuels.

Mais en France, cette mécanique se grippe, car l’État peine à fixer des objectifs précis et à garantir des moyens sur le long terme. Il a laissé des missions s’empiler sans remettre leur pertinence en cause.

À court terme, certains opérateurs ont accumulé une importante trésorerie. Fin 2023, ces réserves se montaient par exemple à 4,2 milliards d’euros pour les universités, 2,4 milliards d’euros pour l’ADEME et 1,5 milliard d’euros pour France Compétences.

Selon un rapport de l’Inspection générale des finances de septembre 2024, ces entités disposent d’un excédent de trésorerie mobilisable par l’État évalué à 2,5 milliards d’euros.